引  言

公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼的概念即：“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民都有权提起它。受到非法的行为损害（即便是私人利益受损）的人或者被公众认为适宜起诉的人具有优先权。”[1]从这一定义我们可以看出，公益诉讼的原告是既可以是与非法的损害行为有直接利害关系的人，也可以是无直接利害关系的人。环境公益诉讼即专门针对生态环境问题而提起的公益诉讼。即“由于行政机关或者其他行使公共权力的机构、公司、企业或其他组织及其他个人的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或者有被侵害之虞时，法律允许公民或者团体为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度。”[2]由此可见环境公益诉讼的原告包括公民和团体。而我国新修订的环境保护法将可以提起环境公益诉讼的原告限定在在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织，和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，这一限定就将公民排除在了环境公益诉讼的大门之外，这一限定虽然是出于一般公民不具备环境保护专业知识水平，防止了部分公民滥诉、缠诉，节约司法资源的目的，但同时也造成了环境公益诉讼原告范围狭窄，不利于实现发挥全社会力量保护生态环境，全面提高民族环保意识的后果。此外，将环境公益诉讼原告资格限定为在设区的市级以上民政部门登记的环保组织，就将一些长期从事环境保护公益活动、在区级民政部门登记的环保组织排除在外，一个明显的例子就是在北京市朝阳区民政局登记的“自然之友”，该组织成立于1993年，创始人为梁启超之孙梁从诫，具有多年环境保护公益活动的经验。

新修订的环境保护法对环境公益诉讼的范围也没有具体而明确的规定，笔者认为环境公益诉讼的范围应当包括针对民事主体提起的民事公益诉讼和针对行政主体提起的行政公益诉讼，这样对民事主体非法侵害环境的行为是一种防范和遏制，也是对公权力的有效监督，防止公权力导致的生态环境污染和破坏。此外，还应对环境公益诉讼的费用承担、环境公益诉讼的范围、环境公益诉讼的时效、环境公益诉讼的举证责任分配等作进一步详细规定，以健全环境公益诉讼制度，实现生态环境的可持续发展。

一、环境公益诉讼原告的资格问题 

（一）政府作为原告提起环境公益诉讼资格辨析 

环境公益诉讼原告范围的确定，需考虑到环境公益诉讼的理论基础，我国学者一般认同环境公益诉讼的理论基础是环境权，环境权是一种集体性质的权利，具有较强的社会属性，环境权是人人都享有的，不可剥夺的权利，是属于人类集体的权利。同时“人又是社会中的人，环境权又应为社会的权利。”[3]同时，权利又是可以被救济的，环境权的被侵害需要被救济，而在当前环境问题高发期，建立起起诉主体多元、诉讼范围广泛的环境公益诉讼确属必要。因此，作为社会组成部分的公民、各类社会组织、国家机关，在理论上都应当具备提起环境公益诉讼的资格。

新修订的环境保护法没有将政府职能部门列入环境公益诉讼原告的范围，而环保行政机关由于具有丰富的资源、专业的环保人才、先进的设备、充裕的财政支持，在取证、举证上相对于其他社会组织具备无可比拟的优势，在司法实践中，也存在着环保职能部门提起环境公益诉讼的实例，如2011年1月26日，全国首例由环保部门作为环境公益诉讼原告提起的民事公益诉讼在昆明市中级人民法院审理，判决两被告停止侵害，并向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付417万余元水污染治理费和13万余元评估费。[4]但也有学者认为政府职能部门如环保局、国土资源部门等部门作为原告提起环境公益诉讼存在着弊端，如这些部门可以通过行政处罚、行政强制等手段实现其管理社会事务的职能，无需采取诉讼的方式，可能会导致司法资源的浪费，其次这些部门是公权力部门，在诉讼中具有优势，可能导致当事人地位不平等，结构失衡等不利后果。[5]但环境公益诉讼对专业背景、技术条件、资金条件要求较高，政府职能部门具有先天优势，能够利用其优势参加环境公益诉讼，达到较好的诉讼效果，当然政府职能部门参加公益诉讼的前提是其行政权充分行使仍然达不到预防损害、保护环境的目的。

参照国外的经验，如在美国，政府职能部门可以对损害环境的违法公民、团体作为被告提起环境公益诉讼，向地方法院要求禁止命令及支付民事制裁金的诉讼，1974年，宾夕法尼亚州政府起诉巴尼斯和塔克公司，该州法院裁定该公司侵害了“发展中的娱乐利益”，要求其停止侵害，并对其予以取缔。[6]在加拿大，任何两个加拿大公民均有权要求环境部长调查生态环境的违法行为。环境部长必须无条件承诺接受调查请求，若环境部长未予调查，可以申请司法审查。[7]

政府职能部门提起环境公益诉讼应限定于民事环境诉讼，而不应提起行政环境诉讼，因为政府职能部门对其他行政部门提起环境诉讼，违背了行政诉讼法对原被告主体资格的规定，也不符合诉讼双方当事人必须存在利益冲突的原则。

（二）公民作为原告提起环境公益诉讼的资格辨析

2005年12月，北京大学三位教授及其研究生向黑龙江省高级人民法院提起了我国首例以自然物和自然人为原告的环境公益诉讼，要求中石油等三被告治理松花江流域的污染，恢复当地的生态平衡。但黑龙江省高院立案庭没有接受原告提起的诉讼状及民事证据，并口头告知原告人对该诉讼不予立案。该院的不予立案行为符合法律规定，但造成本该受到处罚的污染企业逍遥法外，使环境污染不能纳入到司法审判的范围内。[8]

如前文所述，公民个人享有环境权，而环境权包括程序权利和实体权利，程序权利包括参与环境治理、监督，环境知情权等，实体权利包括清洁空气、水源权这些与公民个人权利息息相关的权利。基于美国密执安大学的教授萨克斯提出的公共信托理论，公民出于对政府的信任，将社会事务如生态环境、资源的管理、保护权利委托给政府及其职能部门。政府及其职能部门需得尽忠实义务合理开发社会资源、保护生态环境，如果未尽到忠实管理义务，未履行善良管理人职责，损害委托人的利益，则委托人有权请求受托人履行义务，为全体公民保护和改善环境。[9]由此可见，环境污染或政府针对环境的不当行为的直接利益受害人及社会公众均有权提起环境公益诉讼，这些起诉者在理论上均具有环境公益诉讼的原告资格，“他们提起的环境公益诉讼在维护自己私益的同时，也必将给其他社会公众带来补偿的机会。”[10]

结合国外经验，公民作为原告提起环境公益诉讼的机会也并不是很多，其原告资格也受到诸多限制，如美国的《清洁水法》对于公民诉讼条款进行修改时，将有权作为原告提起公益诉讼的公民定义为“其利益被严重影响或者有被严重影响之虞者”[11]

在司法实践中，相对于环保社团、政府部门，公民作为原告提起环境公益诉讼也天然地不具备优势，如技术、资金、专业知识方面都存在着不足，在面对企业、机构时，取证、获得信息都非常困难，也可能存在着滥诉、浪费司法资源的风险，因此在我国现阶段，公民作为原告提起环境公益诉讼的条件还不成熟，相关理论又处于摸索阶段，笔者认为可以给公民参与环境公益诉讼提供一些支持，如允许公民以诉讼观察员、监督员的身份参与环境公益诉讼，借助法律允许的其他社会组织参与环境公益诉讼。

（三）检察机关作为原告提起环境公益诉讼资格辨析

长期以来，我国的理论界和实务界均认为检察机关作为原告提起环境公益诉讼是较为合适的，因为其一、检察机关作为维护国家利益、公共利益而设立的国家机关，对于损害生态环境的行为当然应承担起职责，维护社会公共利益；其二、检察机关的监督权是我国《宪法》、《人民检察院组织法》赋予其的权力，检察机关通过行使权力，对国家机关、社会组织、公民损害生态环境的行为进行监督，既包括事前监督、也包括事后监督。

对于检察机关作为原告提起环境公益诉讼，国外的规定较为普遍，如法国民事诉讼法规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或作为从当事人参加诉讼。”[12]日本、美国也有相关规定，笔者不再赘述。

对于检察机关作为环境公益诉讼的原告提起环境公益诉讼，似应作一定限制，即对于一般性的侵害环境行为（如危害不大、后果不严重的环境污染行为），可以由环保组织、政府部门作为原告提起环境公益诉讼，而对于行政机关、大型企事业单位的违法行政行为和环境破坏行为，一般环保组织和个人难以取证、交涉、获取信息，可以由检察机关作为原告提起环境公益诉讼，这样一方面发挥了一般社会环保组织、公民个人保护环境的作用，确立一种人人爱护环境的社会意识，另一方面也有利于节约有限的司法资源，以较小的社会成本达到较好的社会效果。

（四）一般性社会团体、后代人作为原告提起环境公益诉讼的资格辨析

我国新修订的《环境保护法》将提起环境公益诉讼的原告限定在设区的市级民政部门登记且从事五年以上环保公益活动、无违法记录的社会组织，但这一规定将在区县级民政部门登记的环保组织排除在环境公益诉讼原告范围之外，实际极大地缩小了环境公益诉讼原告的范围，如前文所述的“自然之友”，就被排除在外。这不利于推动环境公益诉讼的发展，发挥全社会力量来保护环境。

国外在社会团体作为原告提起环境公益诉讼方面有我们值得借鉴的地方，如美国赋予了社会团体作为原告对环境污染者和疏于执法的环境行政机关提起诉讼的资格，1972年“西埃拉俱乐部诉莫顿”案中，原告环保社会团体西埃拉俱乐部起诉美国联邦内政部长莫顿，要求法院禁止美国内政部国家森林署批准的在内华达山脉建设大型滑雪场的计划，最后法院支持了原告的诉讼请求。[13]德国也改变了原本恪守的当事人理论，允许一般性的社会团体作为原告提起环境公益诉讼。

结合我国实际，参考国外经验，笔者认为应具体问题具体分析，可将新修订的《环境保护法》第58条对原告资格的规定修改为在区级以上民政部门登记或从事五年以上环保公益活动、无违法记录的社会组织，这样就能够充分发挥全社会的力量推进环境公益诉讼的健康发展，治理和保护好生态环境。

此外，基于环境污染在时间上的延续性，当代的环境污染有可能对当代人产生损害，也可能对后代人产生损害，因此，后代人也应具有环境公益诉讼原告的资格，这一方面也有可资借鉴的例子，如1993年，菲律宾高等法院通过42名儿童诉政府环境部门案，确立了后代人的环境权。[14]

二、环境公益诉讼的范围问题

由于环境公益诉讼是以保护环境为特殊目的，因此，从理论上讲，一切使环境遭受破坏的行为或者可能遭受破坏的行为都应当属于环境公益诉讼的范围。但如果笼统地如此规定，可能使环境公益诉讼流于形式，不能真正把环境公益诉讼落实到具体司法实践中来。因此有必要结合我国国情，综合考虑多方面因素，确定具体的环境公益诉讼的范围。

要确定环境公益诉讼的范围，就必须综合考虑以下几个方面

1、环境公益诉讼的公益性，环境公益诉讼有别于一般的环境民事诉讼的关键一点在于环境公益诉讼具有公益性，即环境公益诉讼的原告提起的诉讼不是为了维护自己的私益，不是因为与其自身息息相关的利益遭受到环境侵害行为的损害而提起诉讼；

2、司法权与行政权的关系，虽然随着社会经济的发展和法治建设的进步，司法权扩张成了当下中国法律实践的一种趋势，但我们不能走向极端，不能将一切社会事务全部都囊括进司法权审查的范畴，这对于司法者本身而言，也是一项不可能完成的任务。司法权应当在与行政权的博弈中寻找到一种微妙的平衡，这种平衡有助于司法权制约和监督有可能损害环境的行政权，弥补行政权在保护环境过程中的角色缺失与软弱无力，监督和推动行政权实施环境法规。[15]

3、社会环境权与行政权和司法权的关系，由于社会遭受到环境侵害，行政权应当予以阻止、惩罚和治理，这时行政权的基本职能之一，只有当行政权怠于行使职权或者政府行为导致或可能导致环境侵害时，在普通民众和一般社会组织无法通过有效的途径解决环境侵害，司法权才应当适时介入，对行政权构成制约。

4、应综合考虑政府依法行政的意识，依法行政是建设法治国家的题中之义，但在当前我国各层级的国家机关、政府职能部门中，法治意识淡薄、着眼于短期利益、盲目追求经济效益的清醒依然广泛存在，这就要求我们在确定环境公益诉讼的范围时，综合考虑行政权力依法行政的意识、建设法治国家的政治背景。

5、应当综合考虑我国公民的法治意识和法治理念。我国长期以来处于社会主义初级阶段，法治建设任重而道远，公民的法治观念、法律意识亟待加强，因此，在确定环境公益诉讼的范围时，应当考虑到社会公众的法治意识，法律技术及法治观念。

（一）环境民事公益诉讼的范围

环境民事公益诉讼的范围解决的是环境公益诉讼的原告对什么可以提起民事诉讼的问题。[16]当前,我国普通的环境民事诉讼受案范围主要是因环境污染或破坏直接侵害了居民、企业的利益。而典型的环境民事公益诉讼的可诉范围应是环境污染、破坏者侵害了具体的环境或者有可能造成环境被侵害，但没有直接对公民、企业等法律关系的主体造成侵害，环境公益诉讼解决的是社会公共利益被侵害的问题，环境民事公益诉讼的诉求可以是要求法院判令环境污染、破坏者排除侵害,消除影响或恢复原状，而不应包括赔偿损失，因为环境公益诉讼的公益性决定了环境公益诉讼的诉求必须基于非利己性，排除目的在于维护和追求环境私益的起诉，进而有利于环境公益的维护，将主要诉求是损害赔偿的环境私益诉讼的维护通过其他的途径予以救济，对于区分环境民事公益诉讼和普通环境民事诉讼有重要意义。

总之，对于未违反环境保护法律、法规的侵害环境的行为，应当以实际发生环境损害为前提；对于违反了环境保护法律法规的行为，则不以实际发生损害为前提，但应先行请求政府相关部门履行职责，对侵害行为进行处理，如果政府相关部门怠于行使职责，或者履行职责达不到消除损害的目的，则可以就该侵害行为提起环境民事公益诉讼或者对政府的行政行为或不作为提起环境行政公益诉讼。

（二）环境行政公益诉讼的范围

环境公益诉讼的原告提起环境行政公益诉讼的前提必须是发生了环境损害或者可能会发生环境损害，这种环境损害既可以是政府及其职能部门的具体行政行为，也可以是制订政策、作出行政许可等抽象行政行为造成的。

在我国当前的行政诉讼中，能够被诉的仅仅限于具体行政行为，抽象行政行为不具有被诉性。而环境损害发生更多情况下是政府及其职能部门的抽象行政行为造成的，如地方政府盲目追求短期经济效益，未经过严密、科学论证，缺乏对环境评估，就对一些严重污染、破坏环境的工业项目予以行政许可、批准、提供财政支持，如前一阵在青岛、厦门等地闹得沸沸扬扬的PX项目。还有一些地方政府为发展经济，制定一些可能导致环境遭受重大损害的经济发展计划，制订地方政府规章，经济发展政策，这些抽象行政行为对环境的损害该其实更为严重和普遍，由于这些抽象行政行为的效力具有反复运用的效力，相对于一般的环境污染，其对环境造成的危害也可能是更为严重，如“施建辉、顾大松诉南京规划局案”[17]

因此，笔者认为环境行政公益诉讼应当将具体行政行为和抽象行政行为都囊括在司法权审查的范围之内，对于政府及其职能部门的非自由裁量行为,如果违反了有关法律、法规的规定, 无论其是否对环境造成了实际损害 ,都应纳入到环境行政公益诉讼的范畴之内。对于政府及其职能部门的自由裁量行为 ,只有当其对环境造成了具体的损害,才能为环境公益诉讼的原告所起诉，进而被司法权力审查。[18]

（三）例外情形

由于国际社会的冲突及国际环境的不稳定，存在着国家之间的冲突，因此会存在着国家为了维护国防安全、公共安全而实施国家行为，并且存在着诸多基于不同的动机而实施的科学实验活动，这些行为或活动有可能造成环境的损害，会对环境造成副作用，虽然有学者认为环境安全是与国防安全、经济安全处于同等重要的地位，是“其他一切安全的基础。”[19]但这些行为、活动对于当今人类社会来说是不可避免的，在考虑这些行为、活动对环境的影响时，要区分轻重缓急，对其综合考虑和平衡。因此，笔者认为，对于因维护国家安全、公共安全，进行科学实验，为保护环境而做出的合理行为，不应成为环境公益诉讼的诉讼范围。

三、环境公益诉讼激励保障机制问题

（一）环境公益诉讼的费用承担

环境公益诉讼作为一种维护公共利益而设置的诉讼类型，公益性、非牟利性是其有别于其他各类诉讼的特性，原告提起环境公益诉讼的目的仅仅在于通过司法程序对环境破坏行为进行不利评价，对遭受损害的环境进行治理或者少使其避免进一步恶化，不以获得利益甚至损害赔偿为其目的。但环境公益诉讼的复杂性、专业性决定了提起诉讼的相关费用是巨大的，如取证费用、鉴定费用等，这些费用即使是对于具有一定环保经验的环保团体来说，也是一笔不菲的支出。而且环境公益诉讼胜诉结果的受益人不仅仅是原告，还会惠及社会公众，因此，与诉讼相关的费用的承担应当本着有利于社会公益、有利于诉讼原告方、有利于促进环境公益诉讼健康发展的原则。

笔者认为，若原告方败诉，对于原告系政府及其职能部门、检察机关的环境公益诉讼，诉讼费用应由国库支付、承担，这是由国家机关的职能决定的；对于原告系环保团体、公民的诉讼费用承担，则可以通过设立各级地方人民政府环境保护基金会拨付或者设置环境保护诉讼险制度予以保障。若原告胜诉，则由被告承担与诉讼相关的费用。

此外，国家可以对环境保护的团体或者个人设立奖励机制，给予为环保事业、环保公益诉讼做出较大贡献的团体或个人适当的物质奖励，以鼓励社会公众参与到环境公益保护的事业中来。

（二）环境公益诉讼时效的规定

新修订的《环境保护法》规定：提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。[20]但环境公益诉讼涉及的环境损害具有延续性、复杂性、渐进性、隐蔽性等特点，受害者在致害之初，受限于专业知识不足，可能对其不甚了解，或者淡忘、不屑，未提起环境公益诉讼，从而错过提起诉讼的最佳时机，因此，笔者认为，应区别对待，对于那些取证困难、污染原因复杂多样、需要专业鉴定机构鉴定的环境侵害案件，取消诉讼时效的规定，以利于更好的保护环境公益。

（三）环境公益诉讼举证责任分配

我国民事诉讼法律法规虽然规定了环境侵权损害案件的举证责任倒置规则，环境公益诉讼也应使用这一举证规则。但是这一原则也存在着不足之处，新修订的《环境保护法》也没有对该举证规则作细化规定。该举证规则对于环境公益诉讼的原、被告双方都存在着一些不利之处，环境公益诉讼的原告可能认为被告负有全部的举证责任，从而怠于行使其自己应承担的举证义务，进而影响到实体权利的实现。被告也可能认为举证责任全部由其承担并不公平。因此，应对环境公益诉讼的举证规则作进一步细化，原告应对换进损害的事实和损失大小承担举证义务，被告应对环境损害结果的责任、因果关系和免责事由承担举证责任，此外，基于环境公益诉讼的专业性，还应设置第三方举证制度，即司法机关认为有必要，可以依职权或者经双方申请，邀请第三方鉴定机构出具符合科学规律的判断依据。惟其如此，方能使得政府及其职能部门、环保团体、公民放下举证的包袱，全身心投入到环境公益诉讼的事业中来。[21]

结语

人类有权利在一种有尊严、福利的环境里生活，环境灾难、环境危机让我们深思，人类只有一个地球，当雾霾、水质污染、南极臭氧层空洞、癌症村等一个个触目惊心、毛骨悚然的环境灾难、环境问题出现在我们面前时，我们还能够高枕无忧吗？不要因为今天的蝇头小利使我们放弃了对大自然的敬畏，保护环境是我们每一个人应尽的义务，因为环境灾难跟每一个人都息息相关，今天我们不努力，明天我们将追悔莫及，失去在这个蓝色星球生存的权利。因此，从现在开始，我们要继续努力完善环境公益诉讼制度，我们有义务实现人们的环境实体权利和诉讼权利，我们应当将环境公益诉讼制度的细则落实下来，加强公民的环保意识和法律意识，尊重和保障人权，建立起一个人与自然和谐相处的社会。